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日志

论财政民主

已有 1420 次阅读7/7/2017 17:49 |系统分类:时事

ww2840901454)提要:民主国家的官员每花一分钱都要经过议会的批准。财政民主表现为:财政收支公开化,完全透明,接受公众监督;以开支定税收,财政预算由议会法定。

世界上有2种国家,一种是税款经过人民(代表)同意和监督的国家;另一种是税款不经过人民(代表)同意和监督的国家。前者是西方人的国家;后者是东方人的国家。东方人认为,税天经地义为皇帝所有,唐朝的韩愈说,谁不交税就砍谁的头,无任何商量余地。这种弱肉强食的税收思想源于诗经中16个字:“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”(=“打天下、坐江山”歌曲),即“天下的一切属于王有”的霸权意识形态(吴思称为暴力决定一切的“元规则”)。因此,就没有“税款属于人民所有的意识。一旦某人有了“税款需要人民批准”的意识就属于大不敬,就杀无赦。这样国家,自然与民主无缘了。

专制(或强盗)国家变成民主(共和)国家的条件是:①彻底抛弃“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的暴力、垄断、奴役文化,无条件地接受“无代表(的同意)就不纳税”的人权、民主、共享文化。②公民联合起来,把权力关进宪政的笼子里。

为了防止权力腐化害人,约翰·洛克提出,必须制约权力,政府才能廉洁。因为不受制约的权力必然腐败,绝对权力意味着绝对腐败。怎么样才能制约政府的权力?人类实际上已经找到了四大制度:第一条就是民主选举制度,官由民选、民免;第二条就是分权制衡制度,这样就能防止官员滥用权力;第三条是限任、轮换制度,就是任期结束的时候必须改选换人;第四条是新闻自由制度。这四条都通过宪法与法律体现出来,缺一条都不算真正的民主。有些国家有选举制但没有分权制,像希特勒,所以走向邪恶。简言之:自由、民主、分权制衡与法治,是人类迄今为止的主要政治经验。

一,民主首先必须从财政民主起步

走进民主的第一步,是实现“预算公开”,这就是“赋税民主”。因为一个国家的公民最基本的义务就是纳税,最基本的权利之一就是参与决定这钱怎么花法。英国、法国的民主革命以及美国独立战争都是因为税款的争议和斗争而引发的。1215年,英国国王很可怜,他要同贵族签约,白纸黑字用拉丁文下写着,不许随便收税,只有经过由贵族、教士、骑士组成的王国会议同意之后,才能征税。1640年,英国革命的发生跟征税有关,查理一世要跟西班牙、法国开战,强行征税,国会反对,他就解散国会,还抓人。如果在中国就好了,说解散就能解散,想抓谁就抓谁,不会有什么麻烦。英国的纳税人却很计较,个个都是钉子户,结果查理一世就被送上断头台了,1689年的《权利法案》还规定国会具有至高无上的地位,英国的国王成了甩手掌柜,还不如到中国来做个镇长威风八面。美国独立战争的起因就是抗税,他们的口号是“无代表,不交税”。

华人交皇粮国税,产生的是丛林制度;西方人交税,产生的是民主制度。同样都是交税,为什么西方民主了?中国却没有呢?

这是因为西方人认为:纳税人交了税,到了政府手里,这税款依然是民脂民膏、是人民的血汗钱,属于纳税的人民所有。因此,人民有权监督税钱是怎样使用的——用得是否正当?是否有效率?人民如何监督税款的使用呢?他们派“人民代表”即议员组成议会去监督、去批准税款征收与使用。这叫做“无代表(的同意)不纳税”,它是宪政民主的始发原则,它是公平正义、清廉政治的根源。

东方人认为:上交的是皇粮国税,税款到了国家手里,与我不相干,当起了“甩手掌柜”,当然不会想到派代表组成国会来监督皇帝及其官僚怎样使用税款,当然不可能有“无代表(的同意)不纳税”的宪政民主意识,当然无公平正义、清明廉洁的政治。

民主是什么?说千条,道万条,只有一条,那就是——人民控制国家的钱袋子(税与货币发行),别让纳税人的钱被乱花了!民主是人民当家作主!当什么家?作什么主?就是当钱袋子家,作钱袋子主!简言之:民主就是人民(通过其代表)管住国家的钱袋子。

二,财政预算民主

人民控制国家的钱袋子,这就要求财政预算具有民主性,表现为:

1.公开性。公共财政具有公开性、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里的公开性不是指由部门内部少数知情人来讨论,而是要最大限度地把信息提交给社会成员。除特殊的机密外(如某些国防问题),应公开的一定要公开,让所有的人都知道。

清末1910年首次搞财政预算,预算非常细致,完全透明,已经开始了财政阳光化、透明化的试验。以浙江为例子。1910年浙江省咨议局(类似浙江省人大)第二届第一次临时会通过的决议案中,财政预算分为四类:民政费、教育费、实业费、工程费。以教育费来说,预算分款、项、目三级核列。如第一款是“省城及各府官立学堂经费”,其中第二项为“优级师范学堂”的经费,分为十目:第一目是职员薪水,库平银5736两;第二目是教员薪水,10742两;第三目仆役工食,1763两;第四目学生膳食,6427两;第五目试验消耗,1000两;第六目书籍图画,700两;第七目标本模型,1123两;第八目修缮房屋场所,987两;第九目杂费,2000两;第十目附属小学,6066两。浙江的这个财政预算分类、款、项、目四级,预算已经细化,一清二楚。“优级师范学堂”年度预算经费总额是35554两银子,这是一个修正数,即预算最后通过的数目,原提案数为48257两,因“原案不分细目”,未获通过,在要求分出细目之后,裁减了12703两。这说明,一旦财政预算细化,钱该不该花、花多花少,代表审议时不会看不懂,也不难做出判断。浙江的例子不是孤例,当时各省的财政预算大致相似,有些省份甚至更加细致,而且预算都是公开的,这说明当时的财政预算已经公开化。

财政透明是一个现代文明国家题中应有之义,纳税人理应对国家财政支出有知情权和监督权。但100年过去了,依然未实现。

2.以开支定税收。政府既要“开支”,就要公布为何目的而开支,于是全民皆知该项开支是否必要(为此是否应增设税种或税额),以及日后监督其税入是否用于该项开支。

3.除了对预算的控制之外,财政民主同时也表现为财政法定。财政法定最初也就表现为税收法定。除了税收之外,费用征收、国债发行、社会保障、转移支付等,无一不关系到人民的切身利益。有鉴于此,财政法定的范围也逐渐从税收扩展到其他财政收入的形式,并最终扩展到财政支出,使财政民主的基础更为宽广和坚实。

4.对税款的监督、审查,需要专职的议员及较长的国会会期才行。宪政国家的议会经常为某一项税收提案而争论不休,短则数周,长则数月,甚至更长,经过多次听证并反复论证,使税收公平而周密。如法国宪法规定,议会每年依法举行两次例会:第一次会议从10月2日开始,会期是80天,主要讨论预算;第二次会议从4月2日开始,其会期不得超过90天,主要从事立法。1995年法国议会的会期改为一次例会,从每年10月的第一个工作日开始,一直持续到来年6月的最后一个工作日。又如:俄罗斯的预算案必须提交给议会严格审查;预算资金的使用必须通过公开的招标方式完成,从而使预算资金使用更加合理和有效。

只有税收的公共选择完成后,才谈得上政府加以执行的问题。这一程序是不容颠倒过来的。税收及其用途的决策不通过民主程序下的公共选择,吃亏的必然是广大的人民群众。适当的税率和公共品的品种与数量,不是计算出来的,而是通过良好的公共选择程序(或代议程序)在不同集团之间博弈出来的。所幸的是,在发达社会,公共选择的结果至少不会长期偏离公众的意愿,因为合法程序下政党的轮替和政府的更迭将有助于保证这一点。

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